作者：北京大學政府管理學院教授　燕繼榮

對于那些人們所想要的事務，如果治理無效，經常會出現(xiàn)叢林法則下的一哄而上或有組織的壟斷獨享；對于那些人們所不想要的事務，如果治理無方，通常會面臨無人承擔、無人負責的局面。現(xiàn)實中各類哄搶事件以及經常提到的“九龍治水”“和尚吃水”等事例就是治理無效或治理無方的典型例子。

任何正常的社會，都在盡力促進社會福利的增長，避免、抑制和消除社會危害（包括匱乏、疾病、孤立、污染、垃圾、不守規(guī)矩、犯罪行為等）的形成。因此，我們也可以把社會事務分為公益性事務和公害性事務兩大種類。社會治理的任務和目標無非兩個：一是促進“公益事業(yè)”的發(fā)展，二是防治“公害事務”的發(fā)生。促進“公益事業(yè)”的核心問題在于如何形成激勵機制，把各種社會力量組織和動員起來，打破“集體行動邏輯”，讓各種行為主體形成正向的社會合力。治理“公害事務”的關鍵是如何建立和落實責任制度，以便防止失范行為的發(fā)生或保證失范行為發(fā)生后能夠被及時發(fā)現(xiàn)和懲治，使之得到及時矯正，防止“破窗效應”。

談到社會“公益性事務”，通常一種想當然的假設認為，生活在共同體中的人們，會形成共同利益，并為實現(xiàn)這個共同利益而采取集體行動。譬如，住在同一宿舍樓的人們，如果看到樓燈壞了，會主動更換燈泡；同一社區(qū)的居民會保持環(huán)境衛(wèi)生，甚至主動清理垃圾。然而，很不幸的是，社會生活中常見的現(xiàn)象是，要么總是有人自圖便利，自行采取有利于自己的行動；要么等候別人行動，自我采取“搭便車”的機會主義行動。這種所謂“理性人”的公共選擇，其結果使公共利益受到損害，讓本應得到改善的事務難有改善。這是公共管理普遍的歷史難題。早期有古典政治學代表人物亞里士多德的分析：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務常常是最少受人照顧的事務，人們關懷自己的所有，而忽視公共的事務。對公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少相關的事務?！爆F(xiàn)在有制度主義政治學的經典論述：“除非一個集團中人數(shù)很少，或者存在強制或其他特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，否則有理性尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的集團的利益?！?/p>

從這些分析和論述中可以得出的基本結論是，理性人+自由選擇=公共危機。因此，克服公共危機的出路只有兩條：要么改變“理性人”，使其變成“非理性人”；要么改變選擇條件，使“理性人”不能自由選擇?，F(xiàn)實生活中，克服“集體行動困境”也確實形成了兩條思路：一是通過諸如宗教信仰、意識形態(tài)、文化建設等理想信念教育，改造“理性人”，使人們在主觀上放棄自利行為；二是通過引入制度和政策強制，禁止“理性人”自由選擇，使人們在客觀上不能采取有損于公共利益的自利行為。由此觀察，社會治理的核心也無非兩條：第一，通過強化社會網絡聯(lián)系，增強社會“黏合劑”和社會紐帶作用，強化社會歸屬感和社會認同感，提升社會凝聚力，促進社會互利互助的公益事業(yè)發(fā)展。第二，通過嚴格的禁止性制度和政策，改變“理性人”的公共選擇，杜絕社會成員損害社會利益的自利行為；通過明確的激勵性制度和政策，促進社會成員采取有利于社會利益的行動，打破公益事業(yè)“集體行動的困境”。

對于“公害性事務”而言，治理的關鍵是及時矯正失范行為。管理學中的“破窗效應”表明，個別人一時的失范行為得不到及時制止，會演化成為普遍效仿的社會失范行為，進而導致嚴重的管理危機。防止“破窗”并及時維修“破窗”要求建立及時發(fā)現(xiàn)并制止失范行為的制度和機制。

此外，以“公益”化“公害”也是社會治理的基本原理。良好的社會環(huán)境和社會風氣、良好的社會制度和社會秩序、良好的行為典范和社會善業(yè)，不僅激發(fā)人們的善心，并有助于將善心轉化為善業(yè)，而且會抑制和消減人們惡行的沖動，化解和克服公害性事務。

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